Por Danilo Medeiros
25 out. 2021
O projeto que três décadas atrás deu origem ao que hoje conhecemos como Banco de Dados Legislativos do Cebrap chamava-se Terra Incógnita, referência cartográfica a áreas do globo as quais ainda não teriam sido exploradas. Assim, o título do projeto indicava que no início dos anos 1990 pouco conhecíamos sobre o que de fato acontecia no interior do Congresso Nacional. As análises produzidas até então eram, no geral, impressionistas e deducionistas – de algumas regras deduzia-se o comportamento dos atores políticos e assumia-se/esperava-se que assim o jogo era jogado. Mas as evidências apresentadas eram poucas e limitadas. A premissa e o objetivo principal do Terra Incógnita eram simples: coletar informações sobre o que faziam os parlamentares brasileiros para permitir análises sistemáticas sobre o funcionamento da nossa jovem democracia. Passados 30 anos do início desse trabalho, hoje temos um mapa completo e detalhado, uma profusão de dados em constante atualização e expansão. O Banco de Dados Legislativos do Cebrap é peça fundante e fundamental desse mapa do tesouro que vem guiando as pesquisas sobre as relações entre Executivo e Legislativo e sobre o comportamento de partidos e parlamentares no Brasil. Além disso, os resultados extraídos do Banco foram inúmeras vezes mobilizados por jornalistas e analistas políticos, influenciando o debate público nacional.
O impacto da ferramenta para nosso entendimento da operação das instituições políticas brasileiras foi claro e imediato. Na metade dos anos 1990, poucos anos depois do início da coleta de dados, os primeiros trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, coordenadores do projeto, começaram a desmontar as expectativas criadas pela literatura produzida na esteira da aprovação da Constituição Federal de 1988. Como demonstraram, a taxa de aprovação dos projetos do Executivo era alta e, ainda, os partidos políticos atuavam de forma disciplinada na Câmara dos Deputados. Ou seja, não havia paralisia decisória e a governabilidade não era um problema no presidencialismo multipartidário.
O que explicaria essas descobertas? Figueiredo e Limongi apontaram para dois fatores principais. Primeiro, os poderes legislativos que a Constituição garantia ao presidente, tornando este o principal legislador no nível federal. Segundo, a centralização dos trabalhos no interior do parlamento e dos recursos nas mãos das lideranças partidárias. Com isso, uma série de incentivos e constrangimentos favoreceriam a formação de maiorias estáveis controladas pelo presidente, produzindo governabilidade e garantindo a produção de políticas públicas – em grande parte, de acordo com a agenda do Executivo. Em outras palavras, a despeito de uma combinação institucional (presidencialismo, federalismo, sistema eleitoral proporcional de lista aberta e multipartidarismo) apontada pela literatura como propensa a crises e fracassos, o presidencialismo de coalizão brasileiro incentivaria a estabilidade e previsibilidade do sistema.
Os trabalhos de Figueiredo e Limongi, baseando-se em estatísticas do Banco, colocaram a visão sobre o caso brasileiro de cabeça para baixo. E o debate gerado por suas contribuições levaram, entre outras coisas, a que mais informações fossem coligidas e analisadas. Isso tanto no interior do próprio projeto como por pesquisadores externos que buscavam confirmar, avançar ou mesmo contradizer os achados da dupla do Cebrap. Um exemplo dessa busca por mais evidências para testar teorias a respeito das relações Executivo-Legislativo no Brasil foi a incorporação de informações sobre a execução orçamentária brasileira. A evolução do projeto nesses 30 anos, entre tantas agendas de pesquisa, levou à incorporação de dados que permitissem a análise da migração partidária, da trajetória dos parlamentares, do papel do Senado Federal, da atuação das comissões legislativas e dos relatores, da formação das coalizões e do uso dos vetos presidenciais. Além disso, a renovação constante do quadro de pesquisadores envolvidos no projeto levou à introdução de novas técnicas e metodologias de pesquisa para análise dos bancos de dados, como estimação de pontos ideais e análise de texto/discurso, o que permitiu responder novas perguntas e/ou desafiar antigas respostas.
Tudo isso está de alguma forma dentro do guarda-chuva do projeto do Banco de Dados Legislativos do Cebrap. Fruto de financiamento para a pesquisa – sobretudo financiamento público da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp) –, o Banco sempre esteve disponível para pesquisadores nacionais e internacionais. Essa foi uma preocupação constante dos coordenadores do projeto e um legado passado para as demais gerações de pesquisadores envolvidos na gestão e manutenção do Banco. O material foi e continua a ser compartilhado, em média, mais de cem vezes por ano, e um volume considerável de trabalhos científicos e jornalísticos foi publicado lançando mão dessas informações. Para facilitar ainda mais o acesso da comunidade científica e da sociedade em geral, foi lançado em agosto o website do Banco de Dados Legislativos do Cebrap: https://bancodedadoslegislativos.com.br/
Neste website o público interessado pode encontrar tabelas sobre a produção legal brasileira (isto é, informações sobre a tramitação de todas as leis e emendas constitucionais aprovadas, além de todas as proposições enviadas pelo Executivo ao Congresso), votações nominais na Câmara dos Deputados e composição das coalizões de governo. Trata-se do que chamamos de dados brutos do Banco ou o núcleo duro. De lá saíram as principais publicações dos pesquisadores vinculados ao projeto e são essas as informações mais pedidas e usadas pela comunidade acadêmica. Ao longo dos próximos meses o site será atualizado com mais dados, como votações nominais do Senado Federal, composição da Mesa Diretora e das comissões permanentes da Câmara, além de índices tradicionalmente utilizados pela literatura especializada e que podem ser calculados a partir de informações do Banco – disciplina partidária, pontos ideais dos parlamentares, taxa de apoio ao governo, sucesso e dominância do Executivo.
O website oferece também a opção para que o usuário entre em contato com a equipe do Banco, facilitando a comunicação e o envio de arquivos que ainda não estão disponíveis para download automatizado. Outro espaço para interação entre a equipe e o público é um blog alocado no website. No blog serão divulgados a produção científica da equipe por trás do Banco, análise de dados extraídos da base, artigos de opinião e atualizações do website e do projeto como um todo.
A expertise desenvolvida pelo projeto que sustenta e mantém o Banco de Dados Legislativos do Cebrap ao longo de três décadas garante que cada informação disponibilizada tenha sido conferida e destrinchada. Não são raras as vezes em que a equipe encontra uma inconsistência na informação original disponibilizada por uma das casas do Congresso Nacional e informa os técnicos desta sobre a necessidade de correção nas bases oficiais. Mesmo com a maior transparência fornecida pelos órgãos públicos e a capacidade computacional para extrair dados públicos de forma automatizada, essas informações requerem tratamento, verificação, compatibilização e sistematização. Entregar dados já processados dessa forma é o que o Banco oferece, agora com o acesso facilitado pelo website. Passamos do período da codificação manual de planilhas impressas e diários oficiais para a era dos algoritmos e da raspagem de dados, mas continuamos com o objetivo de produzir informação de qualidade, de desenhar o mapa do tesouro e continuar a desbravar uma terra dantes incógnita.
Danilo Buscatto Medeiros [https://orcid.org/0000-0003-1642-5444] é pesquisador de pós-doutorado do Cebrap, onde atua desde 2007. É também pesquisador colaborador do Centro de Estudos de Opinião Pública (Cesop) da Unicamp e, no segundo semestre de 2021, atua como professor visitante na pós-graduação em Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP). É doutor em ciência política pela Universidade da Virgínia, mestre em ciência política e bacharel em ciências sociais pela USP.
Crédito da imagem:
Congresso Nacional em construção, Brasília, maio de 1959. Arquivo Nacional. Fundo Agência Nacional. Arquivo Nacional do Brasil. Disponível em: https://www.flickr.com/photos/arquivonacionalbrasil/40806233014/. Acesso em 25 out. 2021.
